Gli scenari collegati alla corruzione nell’attuazione del PNRR

Gli scenari collegati alla corruzione nell’attuazione del PNRR
 

Abstract

A seguito della pandemia da Covid-19 e della inevitabile e correlata crisi finanziaria, il Consiglio Europeo ha approvato il Next Generation UE, noto come Recovery Found, il quale costituisce uno strumento finanziario temporaneo finalizzato a stimolare una cosiddetta ripresa sostenibile, uniforme, equa ed inclusiva. In tale contesto, il Governo italiano, dal suo lato, ha predisposto il PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza), individuando sei missioni che hanno lo scopo ultimo di giungere a una crescita economica sostenibile e duratura:

Missione 1- Digitalizzazione, competitività, cultura e turismo: promuovere la digitalizzazione nella PA, nelle infrastrutture di comunicazione e nel sistema produttivo, migliorare la competitività delle filiere industriali, rilanciare il turismo e la cultura.

Missione 2- Rivoluzione verde e Transizione ecologica: incentivare la sostenibilità economica, con interventi nell’ambito dell’agricoltura, della gestione dei rifiuti, dell’uso di fonti rinnovabili e della biodiversità del territorio.

Missione 3- Infrastrutture e mobilità sostenibile: modernizzare e potenziare la rete ferroviaria, garantire l’interoperabilità della piattaforma logistica per la rete portuale e digitalizzare il trasporto aereo.

Missione 4- Istruzione e ricerca: colmare le carenze del sistema Istruzione in tutte le fasi del ciclo formativo e rafforzare i sistemi di ricerca, offrendo più strumenti per il trasferimento tecnologico.

Missione 5- Inclusione e coesione sociale: investire nelle infrastrutture sociali, sostenere l’alternanza scuola-lavoro e l’imprenditoria femminile.

Missione 6- Salute: rafforzare il sistema di prevenzione e assistenza sanitaria attraverso l’integrazione dei servizi con la digitalizzazione del Servizio Sanitario Nazionale, potenziare il Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) e la Telemedicina, promuovere la formazione del personale sanitario e la ricerca scientifica.

In questo contributo verranno analizzati i rischi e i possibili strumenti preventivi volti ad evitare la dispersione di risorse in fatti potenzialmente illeciti.

 

LO SCENARIO ATTUALE

Attualmente, parte degli obiettivi generali fissati dal Governo italiano per attuare un Piano Nazionale di riforme, sono stati raggiunti attraverso l’attuazione di alcune delle riforme previste, tuttavia restano numerose le difficoltà attuative. Il Piano contiene, inoltre, al suo interno un programma di riforme, tra cui si annovera la disciplina dei contratti pubblici, di cui alla legge delega 78/2022.

Successivamente in data 31 marzo 2023, all’interno della Gazzetta Ufficiale è stato pubblicato il Decreto Legislativo 36/2023 con cui veniva disciplinato il nuovo Codice dei Contratti Pubblici.

Fra gli obbiettivi vi è chiaramente la riduzione del manifestarsi dei fenomeni corruttivi, attraverso:

• la semplificazione, da ottenersi tramite l’ampliamento degli strumenti della discrezionalità tecnica in capo alle stazioni appaltanti;
• l’accelerazione, intesa come velocizzazione delle procedure, garantendo così una maggiore certezza nei tempi di affidamento e di esecuzione dei pagamenti alle imprese;
• la digitalizzazione, ossia, seguendo il principio dell’once only, cioè l’unicità dell’invio di dati, documenti e informazioni alle stazioni appaltanti;
• la tutela dei lavoratori e delle imprese.

Il tutto passando da un vero e proprio mutamento culturale, il quale inevitabilmente passa da un’adeguata formazione dei funzionari pubblici.

Tali strumenti da cui dipende l’attuazione del codice dei contratti costituiscono specifiche misure di prevenzione alla corruzione.

Una delle priorità delle Amministrazioni responsabili per l’attuazione delle misure contenute nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) è quella di prevenire che l’ingente mole di risorse finanziarie stanziate sia immune a gestioni illecite, nel rispetto dei principi di sana gestione finanziaria, assenza di conflitti di interessi, frodi e corruzione. Ciascuna Amministrazione responsabile è, quindi, tenuta a svolgere controlli sulla regolarità delle procedure e delle spese e ad adottare tutte le misure necessarie a prevenire, correggere e sanzionare le eventuali irregolarità e gli indebiti utilizzi delle risorse. Le stesse sono, pertanto, chiamate ad adottare tutte le iniziative necessarie a prevenire le frodi, i conflitti d’ interesse ed evitare il rischio del doppio finanziamento pubblico degli interventi.

Le Amministrazioni devono assicurare, nel corso del loro operato, la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una contabilità separata per l’utilizzo delle risorse del PNRR.

Le PA sono, inoltre, responsabili dell’avvio delle procedure di recupero e restituzione delle risorse indebitamente utilizzate, ovvero oggetto di frode o doppio finanziamento pubblico.

A tale fine, presso ciascuna Amministrazione centrale responsabile di una Missione o di una Componente del PNRR, viene individuata una struttura di coordinamento con la funzione di monitorare e verificare l’attuazione degli interventi che fanno parte di una Missione o Componente del Piano medesimo.

Tutti gli atti, i contratti ed i provvedimenti di spesa adottati dalle Amministrazioni responsabili dell’attuazione degli interventi sono sottoposti ai controlli di legalità e ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale. Le stesse sono tenute, pertanto, a conservare la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati in modo da renderli disponibili per le attività di controllo e di audit.

Un ruolo di monitoraggio sulle attività svolte nell’ambito della programmazione degli interventi del PNRR e della prevenzione delle attività illecite è svolto, inoltre, come di consueto, anche dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), sulla base delle competenze in materia stabilite dalla legge.

In considerazione della specificità dello strumento finanziario ed in linea con quanto raccomandato dalla Commissione europea, il PNRR prevede verifiche aggiuntive rispetto all’ordinario e vigente controllo amministrativo stabilito dalla regolamentazione nazionale per l’utilizzo delle risorse finanziarie assegnate.

 L’intero “sistema” di verifica del PNRR è ispirato, infatti, ai sistemi di controllo dei fondi strutturali europei ed è orientato alla prevenzione, individuazione e contrasto delle gravi irregolarità sopra richiamate.
 

RICHIAMI SULLA NORMATIVA IN MATERIA DI CORRUZIONE E FRODE PER LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

L’attività amministrativa della pubblica Amministrazione non è avulsa dalle attività economiche.

Le pubbliche Amministrazioni, infatti, nel perseguimento dell’interesse pubblico, rivolgono la propria attività nei confronti di soggetti portatori di propri interessi di carattere imprenditoriale, economico e professionale.

In materia di corruzione, il riferimento legislativo nazionale sul tema è rappresentato dalla Legge 6 novembre 2012, n. 190, recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”.

Tale disposizione individua l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e gli altri organi incaricati di svolgere - con modalità tali da assicurare un’azione coordinata - le attività di controllo, di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell’illegalità nella PA. Tale legge istituisce, altresì, tutta una congerie di obblighi e compiti per le Amministrazioni, rimessi anche ad una serie di atti normativi specifici, a cui si rimanda per i dovuti approfondimenti, che qui di seguito sono riportati per un pronto riferimento:

• il D.lgs. n. 235 del 2012 “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi” che individua le fattispecie che precludono la candidabilità alle cariche istituzionali e di governo per le persone che abbiano riportato delle condanne a seguito di sentenze passate in giudicato per determinati reati;
• il D.lgs. n. 33 del 2013 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” volto ad assicurare l’accesso da parte dei cittadini alle informazioni concernenti l’operato delle pubbliche amministrazioni;
• il D.lgs. n. 39 del 2013 “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico”, che riguarda il conferimento degli incarichi presso le pubbliche amministrazioni e gli enti di diritto privato in controllo pubblico, al fine di evitare situazioni anche potenziali di conflitti di interesse;
• il D.P.R. n. 62 del 2013 “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici” il quale statuisce le regole a cui i dipendenti delle pubbliche amministrazioni devono conformarsi al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione ed il rispetto dei doveri di diligenza (due diligence).
• Il D.lgs. n. 50 del 2016 “Codice dei contratti pubblici” che disciplina i contratti di appalto e di concessione delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori aventi ad oggetto l’acquisizione di servizi, forniture, lavori e opere, nonché i concorsi pubblici di progettazione.
   

LE ATTIVITA’ DI PREVENZIONE E CONTROLLO DELLE FRODI ALL’INTERNO DEL PNRR

Il richiamo della normativa indicata nel precedente paragrafo costituisce lo “sfondo” su cui sono state “disegnate” tutte le attività inerenti all’attuazione del PNRR, in particolare per le misure finanziarie. Tale base normativa è poi confluita, con l’introduzione di alcuni emendamenti, in alcune disposizioni contenute nell’art. 7 del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, sulle attività di rendicontazione, monitoraggio e controllo sulle attività del PNRR, nonché nel Titolo IV del decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, inerente agli investimenti e il rafforzamento del sistema di prevenzione del sistema antimafia. Di rilievo, infine, anche il D.P.C.M. del 15 settembre 2021 sulla rilevazione dei dati di attuazione finanziaria fisica e procedurale per singolo progetto del PNRR, che contiene alcune disposizioni organizzative e procedimentali per il controllo e il contrasto di eventuali attività illecite, nell’ambito dell’attuazione dei progetti sul PNRR.

Il Dispositivo di Ripresa e Resilienza (RRF), di cui al Regolamento (UE) 2021/241, prevedeva tra le premesse che la sua attuazione fosse improntata al principio della sana gestione finanziaria che comprende la prevenzione e il perseguimento efficaci della frode, ivi compresi la frode fiscale, l’evasione fiscale, la corruzione e il conflitto di interessi.

L’art. 18 del dispositivo RRF prevede che i Piani nazionali di ripresa e resilienza contengano una spiegazione riguardo al sistema predisposto dallo Stato membro per prevenire, individuare e correggere la corruzione, la frode e i conflitti di interessi nell’utilizzo dei fondi forniti nell’ambito del dispositivo e le modalità volte a evitare la duplicazione dei finanziamenti da parte del dispositivo e di altri programmi dell’Unione.

Il PNRR italiano esplica in modo sufficientemente chiaro tale previsione, tant’è che la Commissione europea, nella sua proposta di Decisione di esecuzione del Consiglio, partendo dall’analisi dettagliata del PNRR, relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia, ha attribuito al Piano un rating “A” per la voce relativa al sistema di controllo.

Inoltre, altri organismi nazionali che svolgono il loro ruolo nell’attuazione del piano in relazione al suo sistema di controllo sono la Corte dei conti nazionale, il Corpo della Guardia di Finanza e l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), il cui ruolo riveste particolare importanza in tali ambiti, già dalla sua istituzione.

In questo ambito riveste particolare importanza l’I.M.S. (Irregularities Management System), disciplinato dai Reg. (CE) n. 1681/91 (modificato dal Reg. (CE) n. 2035/05) e il Reg. (CE) n. 1828/06 in tema di fondi strutturali, che pongono a capo dei Paesi membri un obbligo di comunicazione alla Commissione europea – OLAF dei casi di irregolarità/frode a danno del bilancio comunitario.

La procedura di trasmissione alla Commissione Europea delle notizie inerenti casi di irregolarità/frode, prevede l’invio delle informazioni tramite un sistema telematico dedicato, denominato per l’appunto I.M.S., gestito dall’OLAF medesimo.

L’Italia, dal canto suo, ha attuato tali previsioni con la circolare interministeriale del 12 Ottobre 2007 recante “Modalità di comunicazione alla Commissione europea delle irregolarità e frodi a danno del bilancio comunitario”. La materiale ed effettiva compilazione delle segnalazioni d’interesse compete a tutte le Autorità di gestione che accertano i fatti di irregolarità/frode per il successivo inoltro alla Commissione europea – Ufficio Europeo lotta antifrode (OLAF) a cura del Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio.

Il 23 giugno 2006, in relazione al principio del coordinamento espressamente indicato nell’art. 325 del Trattato, è stato sottoscritto il protocollo di collaborazione tra l’Ufficio europeo per la lotta alle frodi e la Procura Generale della Corte dei conti. In base a detto protocollo, “Con la finalità di prevenire e combattere il fenomeno delle frodi e le altre attività illecite che danneggiano gli interessi finanziari della Comunità, le parti dell’accordo si prefiggono di darsi reciproca assistenza nel compimento del loro dovere istituzionale di condurre indagini indipendenti. Le parti (…) si prestano reciproca assistenza amministrativa, in particolare per quanto concerne lo scambio, spontaneo o su richiesta, di informazioni rilevanti per la prevenzione e l’individuazione di frodi CE così come di frodi a danno degli interessi finanziari della Repubblica italiana. Nel fornire le informazioni richieste le parti si prefiggono di agire come stessero operando per i propri interessi”.

Risulta, poi, costantemente attuato il valido sistema di comunicazioni da parte del Comando Generale della Guardia di Finanza che invia sistematicamente alla Corte dei Conti copia delle segnalazioni redatte in seguito alla conclusione di indagini relative alle frodi comunitarie.

Del resto, la Guardia di Finanza resta anche la forza di polizia di elezione della Corte dei conti per l’espletamento delle indagini istruttorie, sia in virtù della espressa previsione normativa che ha portato anche alla creazione di specifiche sezioni presso i nuclei di polizia tributaria, sia per l’alta specializzazione in materia di indagine economico – finanziaria che compete a detto Corpo.

Va, peraltro, evidenziato che anche il Comando Carabinieri politiche agricole e alimentari, nell’ambito dell’attività investigativa e di controllo nel settore delle contribuzioni agricole e nelle frodi agroalimentari di cui al d.p.r. n. 129/2009, procede all’inoltro alla Procura Generale ed alle Procure regionali delle segnalazioni relative alla conclusione di indagini riguardanti indebite percezioni o truffe nel settore dei contributi in agricoltura.

Sono, inoltre, mantenuti stretti contatti tra la Corte dei Conti con la Direzione nazionale antimafia per le fattispecie di interesse di tale ufficio ed è attiva la collaborazione della Procura Generale nelle attività di sensibilizzazione in sede nazionale e regionale sul tema del contrasto alle frodi promossa dal Comitato nazionale per la lotta alle frodi comunitarie (COLAF).

Rimane, infine, molto attivo il rapporto tra Procura della Repubblica e Procura della Corte dei conti, in applicazione dell’art. 129, comma 3, disp. att. c.p.p., che prevede la trasmissione alla Procura contabile, da parte del pubblico ministero ordinario, della comunicazione dell’esercizio dell’azione penale per un reato che abbia causato un danno per l’erario.
 

IL PNRR E L’ESIGENZA DI SEMPLIFICARE LA NORMATIVA ANTICORRUZIONE

Alla luce di quanto detto sin qui, occorre ora prendere in considerazione le riforme legislative più recenti che hanno toccato diversi ambiti fondamentali della nostra società, tra questi non poteva certo mancare il problema della corruzione.

Il nostro legislatore infatti ha deciso di intervenire con una riforma su più fronti, all’ insegna della semplificazione, posto che in linea generale la normativa italiana, soprattutto in tema di corruzione, è stata da sempre caratterizzata da una certa farraginosità, che con il tempo ha portato a continui aggiustamenti e modifiche creando una evidente stratificazione normativa, che di certo non aiuta a contenere la diffusione di questo fenomeno. Se è vero che, in un’ottica disincantata della realtà, il morbo della corruzione non sarà mai completamente debellabile, è pur vero che come diceva l’oratore romano Tacito: “Corruptissima republica, plurimae Leges” (moltissime sono le leggi, quando lo Stato è corrotto - Tacito “Annales” Libro III, 27).

Facendo tesoro di questo antico monito, si è reso pertanto necessario un cambio di rotta, partendo proprio da una legislazione più semplice, chiara e snella. L’esigenza di mettere mano alle tante complicazioni e inefficienze del sistema regolatorio è divenuta da tempo uno dei macro obbiettivi perseguiti nelle manovre di riforma dei Paesi con un’economia di mercato.

Il Piano di riforma è stato introdotto proprio con l’auspicio di eliminare o almeno modificare le norme che alimentano questo fenomeno, come le norme volte alla prevenzione e repressione della corruzione, disposte dalla Legge 190/2012 e le norme che disciplinano il regime della Trasparenza, affastellate nella previsione di tre diversi regimi di accesso pubblico, nella speranza di affrontare il problema della corruzione con un approccio a prima vista “omeopatico”, teso a contrastare il rischio corruttivo riducendo il perimetro normativo dell’anticorruzione.

 

CONCLUSIONI

Gli scenari della lotta alla corruzione, alla luce di quanto detto fin ora, risiedono nella necessaria trasparenza dell’azione garantita dalla digitalizzazione della procedura, dalla conoscenza e controllabilità dei dati, dall’interscambio dei metodi algoritmici.

Le grandi aspettative che si ripongono in tale radicale cambiamento di prospettiva rispetto al passato non possono, tuttavia, prescindere dalla completa attuazione del sistema di digitalizzazione, che non dovrà in alcun modo procedere con velocità diverse ed eterogenee nelle diverse parti nostro territorio nazionale (si ricorda che lo studio condotto dall’European Research Council aveva messo in evidenza proprio siffatta criticità).

Solo l’uniforme sviluppo del sistema potrà garantire il raggiungimento degli obbiettivi, in un’ottica di prevenzione, monitoraggio e repressione dei fenomeni corruttivi, mediante un approccio culturale che si preannuncia come idoneo a superare le criticità fin ora riscontrate.